为推动人民代表大会制度与时俱进，充分发挥国家权力机关作用，党的十八大提出“支持人大及其常委会加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，党的十八届三中全会《决定》进一步强调“加强人大预算决算审查监督职能”。如何贯彻落实好中央要求，认真履职、积极作为，促进人大预决算审查监督从程序性向实质性转变，这是地方各级人大及其常委会应当着力研究解决的问题。本文试图就此作一些初步探讨，以就教于方家。
一、“全口径预决算”提出背景及概念界定
全口径是我国统计专用术语，伴随着预算制度改革的不断推进，“全口径预决算”概念相应产生并渐渐走入大众视野。简而言之，全口径预决算，就是要将政府所有收支纳入预算决算进行管理。过去相当一段时期，政府性收支有预算内、预算外、制度外之分，随着时间推移，其弊端凸显。1998年，我国政府正式提出建立公共财政基本框架，1999年9月预算制度改革随之启动，相继推进以部门预算、国库集中收付、政府采购制度、政府收支分类、收支两条线管理等为主的系列改革。2003年11月，党的十六届三中全会《决定》，首次正式提出“全口径预算”概念，明确要求“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控”。2010年11月，财政部印发《通知》（财预〔2010〕88号），要求自2011年1月1日起，预算外资金管理收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。“预算外收入”作为财政领域专有名词，在实际使用中从此退出历史舞台，代之为规范化程度更高的“非税收入”。今年6月30日，中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，吹响了新一轮财税体制改革的进军号，继十八届三中全会之后，再次突出财税体制改革重点要“改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”，预算制度改革无疑扮演着“开路军”的角色。
全口径预决算的核心在于实现政府性收支的全口径、全覆盖。政府性收支包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入等政府收入及相应安排的支出。对政府性收支进行预算，一般分为公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、政府性债务预算等，决算则是预算执行结果的总结。公共财政预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算；政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算；国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算；社会保险基金预算是对社会保险缴款、公共财政预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算；政府性债务预算是通过政府融资平台筹集到的大量债务资金，专项用于公益性基础设施和相关投资项目的收支预算。实行全口径预决算，就是要做到包括全部政府性收入支出，实行预算决算的统一性和完整性。
全口径预决算的实施主体为政府，政府根据地区财政收入和支出计划，制定财政预算决算草案，报请人大审批形成法制化的财政预算决算。全口径预决算的监督主体为人大，人大审查并决定是否审批政府的财政收支计划，并最终决定预算决算。党的十八大报告从“全口径”这一角度，对加强人大预决算审查监督提出新的要求。各级人大及其常委会要在审查监督方面发挥更大作为，就必须做好“全口径”这篇文章，将所有的政府性收支纳入审查监督范围，做到全方位、不遗漏，横向到边、纵向到底，从预算到决算实行全过程审查监督。
二、财政预算管理现状分析
近年来，围绕建立完善全口径预决算体制框架，各级政府以预算管理为着力点，以推进相关改革为重要抓手，初步建立起与市场经济相适应的预决算管理运行机制，从具体制度设计上实现了预算内外“并轨”，预算的完整性、公平性和公开性有了很大提高。尽管财政预算管理取得很大成效，但与“全口径”的要求、与建立现代预算制度的要求相比，很多地方还存在不少问题，主要表现在以下几个方面。
1.预算编制缺乏完整性。实际上，政府预算编制尚未涵盖所有政府性资金，仍有大量收支未纳入预算管理，不少财政专户、政府性收费仍然游离于预算体系之外，隐避在人大监督的“视野”之外。政府性债务资金的使用和偿还缺乏统一机制，许多地方未认真编制债务收支计划，更谈不上将债务纳入预算管理。另外，政府及其职能部门行政行为的随意性，也是造成预算编制不完整的一大因素。一些突击性、临时性工作，年初预算安排时无法充分考虑；对下一年度改革发展，部分单位缺乏应有的预算性和足够的计划性；对收入和支出的预测过分保守，大大超出谨慎制定预算的程度。诸如此类的主客观因素，致使财政预算的完整性与有效性大打折扣，形成不少“疏漏”和“空档”。
2.资金统筹使用效益偏低。一些政府专项资金和行政事业性收费收入，虽在形式上进入政府预算管理范围，但由于是列收列支、专款专用，其分散管理格局并未完全改变。这不利于资金的统筹使用，容易造成资金闲置浪费。因而，政府性资金总体上尚未形成统筹使用、综合平衡的格局。
3.预算管理规范性亟待加强。一些地方预算编制方法不够科学。预算编制基本上仍未摆脱“定额、基数+增长”的模式，不是以定量定性的分析预测来寻找增长点，而是简单预算收入增长幅度，有着浓重的行政决定色彩，可说是行政决定式预算，缺乏严密的分析论证。一些地方预算执行刚性不强。虽说财政预算经人大通过以后，即具有法律效力，但在预算执行实践中，由于法律法规和预算管理体制的缺陷，以及预算编制过于仓促和粗放，致使预算执行的约束力得不到保障。
三、人大审查监督面临的问题及障碍
1.预算法制建设相对滞后。一是预算法律制度滞后于财政改革形势的发展。现行预算法实施已有十年，随着市场经济的快速发展和预算管理改革的深化，在预算年度、预算编制、预算审批、预算调整、法律责任等方面都暴露出不少问题，已不能适应改革发展的需要。二是相关领域法律法规配套改革相对滞后。财政法律与社会主义市场经济的发展以及公共财政的要求不相适应，某些领域的基本法律法规还存在盲区，如国有资产管理、债务管理等。三是法律之间存在着制度性冲突。如有关法律法规对教育、农业、科技等“法定支出”的规定，与预算法支出安排的原则和方式产生矛盾。以上这些，导致预算监督乏力，进而影响到人大预算监督的威力。
2.接受人大监督意识有待强化。将人大审查监督看作是走走程序、走走过场的，在政府部门领导中还或多或少地存在着。有的认为政府的预算编制已经过财政等部门几上几下的编审，其指标是经过部门、政府甚至党委领导反复研究确定下来的方案，再交人大审查是“多此一举”，导致向人大报告、接受人大监督的主动性、自觉性不够。作为人大监督的主体（常委会、人大代表），也存在着监督意识弱化问题，在具体实施监督时放不开手脚，思想不够解放，敢于监督和善于监督的问题未能真正解决，使监督工作处于程序性层面。
3.提交审查的预算草案先天不足。目前，地方人代会提交审查的政府预算草案，只是分大类、按功能罗列的预算收支总额，部门预算只有预算收支总额，人大代表无法对具体的财政收支计划以及财政收支所反映的政府工作，进行深入的了解和审查，只好“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”。受现行预算制度体系和传统预算管理模式的束缚，应当提前一个月提交人大及其常委会进行初审的预算草案，大多比较滞后。财政部门提交的预算草案，也主要是报告大类收支总额；部门预算草案，只有预算会计报告，没有相关明细情况及编制说明，削弱了报告预算及审查的功效。
4.预决算审查监督力量相对薄弱。对预决算进行预审和初审，是人大常委会审议前置程序，由于其专业要求较高、工作量较大，而人大工作机构用于初审的时间往往很紧、专业人员又不足，致使预审和初审作用难以有效发挥。从人代会审查情况来看，在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表也很难对预算报告进行全面具体、深入细致的审查，结果只是履行表决程序。
四、加强全口径预决算审查监督的对策建议
1. 继续深化全口径预决算监督共识。加强人大对政府全口径预算决算的审查监督，上级有要求、人大有职责、社会有期待。人大及其常委会要深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，学好监督法及有关财经法律法规，钻研市场经济理论及财税经济等业务，不断提高思想认识，强化监督意识，改进监督方式，围绕提高监督实效，在推进预决算监督向实质性转变方面积极创新实践，保证财政资金管好用好，做到审查监督层面到位。
2. 加快建立全口径预决算监督制度体系。人大及其常委会应尽快研究制定预决算监督全覆盖的具体操作办法，将政府全部财政性收支技术性地、规范性地列入监督的制度笼子里，通过人大及其常委会的一系列审查和监督，保证政府的一切收支活动纳入规范化、法制化轨道。根据宪法、正在修订的预算法和其他相关法律法规确定的法律原则，进一步完善预算编制、预审、初审、审批、执行、调整和决算等环节的监督程序，使监督程序更加科学化、规范化。各级人大不仅要从合法、合规、合理方面，更要从效率、效益、效果方面，切实加强预算执行情况和决算的监督。要进一步完善绩效管理和考核办法，扩大绩效评价覆盖面，监督政府及其有关部门认真落实预算安排、预算调整确定的各项重点支出，及时调整、优化预算支出的方向和结构，确保财政资金安全、规范、及时拨付和合理、有效地使用。
3.重视加强预决算审查监督队伍建设。为保障全口径预算决算监督的顺利开展，加强全口径预算决算审查监督的人才队伍建设和知识能力培训极为重要。要建立和加强人大及其常委会的预算审查监督工作机构，注重选调专业人才加以充实，建设一支思想政治素质好、业务水平高、履职能力强的人大监督工作人员队伍。进一步加大培训力度，以提高全口径预决算审查监督履职能力为重点，面向人大代表、人大常委会组成人员和人大相关机构人员，适时举办财税相关知识培训班。
4.善借外力加强预决算审计监督。在目前审计体制难以改革的情况下，人大要支持审计机关依法履行职责，善于借助审计监督手段、运用审计成果来强化人大经济监督。坚持审计机关预算执行审计情况向人大常委会报告制度，按照预算法规定建立完善决算审计制度，并使审计内容与人大及其常委会审查监督的内容和要求对接，为人大及其常委会的审查和监督提供更多的、切实的依据。鉴于人大审查监督力量薄弱的现实状况，有必要借助社会审计机构力量，参与对政府全口径预决算审查监督有关具体工作，如参与“同级审”、政府重大投资项目监督等。在充分发挥政府审计机关和社会审计机构监督作用的同时，地方人大常委会必要时可建立全口径预算决算审查监督咨询专家库，切实提高预算决算审查监督实效。
5.突出加强热点难点重点预算事项监督。建立完善政府重大投资及项目人大审议决定制度，通过规范人大重大事项决定权，明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等权限和程序，广开言路，多方听取意见，必要时可以组织专题询问和论证，以规范政府行为，用好有限的财力，避免行政冲动，盲目决策、盲目投资，推进民主政府、法治政府建设。通过人大视察、调研、专题询问等监督形式，跟踪专项资金使用进度，适时提出有针对性、可操作性的意见和建议，推进重大项目顺利进行，并督促相关职能部门做好资金使用的绩效评估，促进资金使用效益不断提高。督促政府加强债务管理，切实把政府性债务、担保债务和或有负债纳入地方预算，逐步形成管理规范、运行高效的举债融资机制、债务规模管理和风险预警机制，有效控制新增债务，防范和化解财政风险。
6.构建完善人大预决算阳光监督机制。推进政府预决算的公开透明，是最好的公众监督形式。在目前推行“阳光财政”的基础上，应抓住契机，顺势而为，对政府全口径预决算及其审查监督的内容，实行法定性、全过程的公开，切实增强监督工作的透明度。着力打造好公开平台，设置专门网站栏目，适时公开财政预算决算和审计报告，包括一级科目、二级科目、部门预算以及公众关注的“三公”经费等，将完整的政府预算决算信息置于公众的监督之下。加快完善预决算信息披露制度，定期组织人员接受人大代表和公民询问。
(县人大常委会财政经济工作委员会)