监督法第五章将“规范性文件备案审查”作为一种法律监督方式，对地方各级人大常委会审查本级人民政府规范性文件作了规定。监督法实施后，各地各级人大常委会认真贯彻监督法的要求，积极开展规范性文件备案审查工作，制定出台了不少措施，也取得了一定成效。但是，由于监督法相关规定过于原则，各省市自治区出台的相关规定不够准确和完整，可操作性不强，导致人大常委会对政府规范性文件的审查工作还存在一些亟待解决的问题。
问题与不足
首先是监督主体缺位。监督法第四条规定，各级人大常委会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。这里所谓的集体行使监督职权，就是不论以何种方式进行的何种内容的监督，其监督意见的形成，都必须经由人大常委会集体讨论研究。规范性文件备案审查也不例外。对于本级政府报备的规范性文件，进行审查的主体是人大常委会。但在实践中，审查本级人民政府规范性文件，绝大多数只在人大专门委员会和常委会工作机构层面。通行的做法是，常委会工作机构按职责分工，审查本级政府报备的与其工作联系比较紧密的规范性文件，如果审查的结论是“没有问题”，审查工作即告完结。如果认为被审查的规范性文件存在问题并需要修改或撤销，报常委会主任会议讨论同意后，由常委会办公厅出具书面审查意见，要求政府对该文件进行修改或废止。政府不按此要求办理的，常委会主任会议讨论决定是否提请常委会会议审议，认为需要审议的才向常委会提出撤销该规范性文件的决定的建议。也就是说，只有主任会议决定提请常委会审议是否作出撤销决定的本级政府规范性文件，才经过常委会会议审议，而其他文件的审查，人大常委会这个真正的审查“主体”却并没有介入。这种所谓的审查，其实只是人大常委会履行规范性文件备案审查职能的基础性工作，由此形成的“审查结论”是不能向本级政府反馈的，因为它事实上并没有经过权力机构的审查，其结论显然是无效的。反过来讲，每一件规范性文件的审查都经过人大常委会会议，客观上又是不可能的。
其次是监督对象缺失。监督法在第五章“规范性文件的备案审查”中规定，县级以上地方各级人大常委会对本级人民政府发布的决定、命令进行审查。这里明确了两个要素：一是“决定、命令”，二是“政府发布”。从“规范性文件”涵盖范围的角度看，这里存在两个问题。其一，政府出台的决定、命令只是政府规范性文件中的一部分，除了决定、命令之外，政府依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类文件都是规范性文件。显然，只审查“命令、决定”，就造成还有相当数量的具有规范性文件属性的文件没有列入审查范围。其二，政府发布”应当理解成以政府名义发布的文件。但实践中有一种非常普遍的做法是，内容具有规范性文件属性且由政府常务会研究决定，而发文机关却是政府办公室或某一个、几个组成部门。从形式上看它不在监督法规定的审查范围，但它实质上就是同级政府制定的规范性文件。因此，从政府规范性文件备案审查的对象上看，目前的规定明显太狭窄。如果机械地执行监督法规定，必然导致监督对象缺失的问题。
最后是监督效果缺憾。监督法实施六年多来，在全国尚未有某个地方人大常委会作出决定撤销本级政府规范性文件的先例，也未见人民政府下发的规范性文件因人大常委会审查而作出修改的报道。从正面讲，党的十五大提出依法治国的方略以来，各级人民政府在依法行政的道路上迈出了可喜的步伐，规范性文件备案审查工作的法制化水平不断提升。但是，一个国家从人治走向法治是一个漫长而艰辛的过程，尤其是中国这样一个有着几千年封建社会历史的国家，人治观念根深蒂固，法治完善需要数代人上百年的努力。在法治建设起步阶段，地方政府的法治水平也必然相应处于初级阶段。
建议与对策
事实证明，这些年来，一些地方政府的规范性文件客观上存在这样那样的瑕疵，有的甚至存在比较严重的问题，导致人民群众不满并引发上访甚至群体性事件。既然政府规范性文件的问题客观存在，既然人大常委会对本级政府规范性文件进行审查，为什么没有政府规范性文件因同级人大常委会审查而作出修改或撤销的呢？原因很简单，人大常委会对本级政府规范性文件的审查是一种事后审查。如果政府下发的文件刚刚实施不久就作出修改，显得政府的决策太草率。人大的许多领导是从政府转岗过来的，往往会“换位思考”体谅政府做事的难处。因此，对政府文件存在的一些瑕疵，只要不伤“要害”，就睁只眼闭只眼不予深究。即使发现政府文件存在比较大的问题，同级人大常委会也很难痛下决心令其修改、撤销或直接作出撤销的决定，因为这种“撕破脸皮”的事做起来太难。
人大常委会在对本级政府规范性文件进行监督的过程中，之所以出现主体缺位、对象缺失、效果缺憾的现象，最根本的原因是立法本身先天不足，缺乏科学性。现行的“事后监督”模式不够科学。因为一级政府出台一个规范性文件非同儿戏，调查研究和相应审查工作应在文件出台之前，而非在文件实施之后。否则，规范性文件出台实施很短一段时间就作出修改甚至废止，发布这个规范性文件的政府在人民群众心目中还有什么信誉可言，还奢谈什么社会形象？基于这样的理由，必须对监督法第五章作必要的修改，将“事后监督”改为“事前监督与事后监督相结合，以事前监督为主”。
所谓事前监督，就是要从立法的角度规定，政府在研究制定规范性文件时，论证、听证、合法性审查以及向社会征集意见的过程中，必须有一定数量的本级人大代表参加，应当邀请同级人大常委会相关专门委员会、工作委员会参与，并充分尊重人大代表和人大专门委员会、工作委员会提出的建议和意见。所谓事后监督，主要从两方面着手。一是人大常委会每年要听取和审议本级政府规范性文件制定发布实施情况的专项工作报告，并形成审议意见或作出决议决定。二是对人民群众反映强烈，认为存在明显问题的规范性文件，启动审查程序。审查的基础工作由常委会相关专门委员会或工作委员会实施，形成审查建议意见并经主任会议讨论后，向常委会会议作出专题报告，会议审议后形成审议意见或作出决定，向政府反馈并向社会公布。
所谓“事前监督为主”，就是要把审查工作的重点放在规范性文件正式颁布实施之前。从职能角度看，人大常委会对“一府两院”的监督主要是宏观监督，对政府的具体行政行为一般不直接参与。但规范性文件的制定却不同，因为它直接关系到公民法人的权利义务，其合法与否与前期的调研论证有着直接的关系。也正因为规范性文件的重要地位和作用，它的研究制定过程也应当有一定时间周期。这就给人大常委会职能工作机构参与其中提供了可能性。尤其是通过参与一些论证、听证活动，从出席对象的广泛性、听取意见的详略程度、反映意见被吸收情况等方面，能够直观地把握政府研究制定规范性文件时，是否真正“接地气”、听民意，也能够直接掌握社会各方对政府制定出台相关规范性文件的真实态度，便于适时提出建设性建议意见。同时，有人大常委会相关职能机构直接参与、现场监督，政府研究制定规范性文件时也会更为严谨和慎重，出台的规范性文件质量会更高，使因为存在这样那样的问题需要修改或废止的可能性就大大降低，从而有利于维护人民群众的利益和人民政府的良好形象。